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Die CO₂-Preise der anderen

Was bedeutet es, dem Ausstoß von Kohlenstoffdioxid einen Preis zu geben? Funktioniert das über eine CO₂-Steuer? Und welche anderen politischen und ökonomischen Ansätze gibt es international?

Ob Heizen, Reisen oder Essen – wenn CO2 einen Preis erhielte, würden viele Optionen teurer. Zugleich gilt genau das als effiziente und schnelle Maßnahme für den Klimaschutz. Im Pariser Klimaabkommen hat sich die internationale Gemeinschaft darauf verständigt, den globalen Temperaturanstieg auf unter zwei Grad Celsius zu begrenzen – möglichst sogar 1,5 Grad. Ein gutes Instrument, um dieses Ziel zu erreichen, sehen Experten in einem weltweiten CO2-Preis.

Das Prinzip ist schnell erklärt: Die Tonne CO2 bekommt einen Preis, zum Beispiel 30 Euro. Ob im Kraftwerk, in der Fabrik oder Wohnung, im Verkehr oder auf dem Feld – überall wo CO2 entsteht, wird der Betrag fällig. Fossile Brennstoffe wie Gas, Heizöl und Kohle würden also teurer. In Europa sind die Emissionen der Energiewirtschaft seit 2005 durch das europäische Emissionshandelssystem (EU-EHS) reguliert. Unternehmen und Stromproduzenten müssen hier für jede von ihnen emittierte Tonne CO2 ein Zertifikat besitzen. Der Preis liegt aktuell bei 25,84 Euro. Das EU-EHS umfasst aber nur den Energiesektor und Teile der Industrie.

Vorschläge, wie die Bepreisung in Deutschland funktionieren könnte, gibt es viele. Bundesumweltministerin Svenja Schulze (SPD) spricht sich für die schrittweise Einführung eines CO2-Preises im Verkehr und in der Wärmeversorgung aus. Ihre Koalitionspartner in der Union erwägen eine Bepreisung über alle Sektoren, zum Beispiel durch die Ausweitung des bereits bestehenden EU-EHS. Andere Länder haben bereits unterschiedliche Varianten einer CO2-Bepreisung umgesetzt. Wir stellen einige Modelle exemplarisch vor.  

Klimapolitik der Schweiz

In der Schweiz gibt es neben einem landeseigenen Emissionshandelssystem seit 2008 auch eine sogenannte Lenkungsabgabe auf Heizöl, Erdgas und Kohle. Gestartet sind die Eidgenossen bei umgerechnet rund acht Euro pro Tonne CO2, seit 2018 zahlen sie rund 86 Euro. Zwei Drittel der Mehreinnahmen fließen über die Krankenkasse zurück an die Bürger. Dabei wird für jeden Versicherten der gleiche Betrag verrechnet. Und weil Menschen mit geringerem Einkommen im Verhältnis mehr fürs Heizen ausgeben, werden sie im Vergleich zu den besser Verdienenden stärker entlastet. Mit dem restlichen Drittel der Zusatzeinnahmen fördert das Land energetische Gebäudesanierungen. Die Wahl fiel im Übrigen auf die Krankenkasse aus ganz pragmatischen Gründen: Sie ist für jeden Bürger in der Schweiz obligatorisch und verfügt über die für die Verrechnung benötigten Daten der Versicherten.

Schweden: Pionierarbeit für den Klimaschutz

Auch im skandinavischen Königreich gilt: Ein Preis für CO2 muss nicht zu mehr Belastung führen. Das Land hat seine CO2-Steuer 1991 im Rahmen einer umfassenden Steuerreform eingeführt. Damit belegte es als erstes Land fossile Treibstoffe, die Energie- und die industrielle Produktion mit Abgaben. In den folgenden Jahren sanken die Emissionen, obwohl die Wirtschaft wuchs. Im Gegensatz zu Frankreich blieb Protest in der Bevölkerung aus, da die Regierung zugleich andere Steuern gestrichen oder gesenkt hatte. Bei ihrer Einführung betrug die CO2-Steuer umgerechnet 24 Euro pro Tonne, heute sind es 114 Euro – der weltweit höchste Preis. Kaum ein Schwede heizt heute noch mit fossilen Brennstoffen. Strom beziehen die Bürger ohnehin überwiegend aus Wasser- oder Atomkraft. Das Land ist auf einem guten Weg, sein Klimaziel zu erreichen: CO2-Neutralität bis 2045.

Frankreichs „Beitrag für Klima und Energie“

Gemessen an den Einnahmen hat Frankreich nach Angaben der Weltbank die weltweit umfassendste CO2-Steuer. Seit ihrer Einführung 2014 hat sie sich schrittweise verteuert. Betrug der so genannte „Beitrag für Klima und Energie“ bei seiner Einführung noch sieben Euro pro Tonne CO2, lag er im vergangenen Jahr bei 44,60 Euro. Da in Frankreich der Energiemix deutlich mehr Atomstrom als Kohlestrom enthält, wird der fast CO2-neutral hergestellte Strom kaum teurer. Im Geldbeutel von Vielfahrern macht sich die Steuer allerdings besonders stark bemerkbar. Die geplante nächste Erhöhung sagte der französische Präsident Emmanuel Macron nach heftigen Protesten der sogenannten Gelbwesten erst einmal ab.

Mit den Mehreinnahmen treibt die Regierung den Ausbau der erneuerbaren Energien voran. Haushalte mit geringen Einkommen erhalten seit 2018 Energiechecks in Höhe von bis zu 200 Euro. Sie können damit private Energiekosten begleichen oder für energetische Sanierungsmaßnahmen nutzen. Um die vom europäischen Emissionshandel betroffenen Industrieanlagen nicht doppelt zu besteuern, sind diese vom Klimabeitrag ausgenommen.

In der vergangenen Woche hat Frankreich zudem eine Ökoabgabe auf Flugtickets angekündigt. Ab nächstem Jahr wird für ein Flugticket innerhalb Europas in der Economy-Klasse 1,50 Euro und außerhalb Europas in der Business-Klasse bis zu 18 Euro fällig. Die erwarteten Mehreinnahmen von rund 180 Millionen Euro, sollen der „Finanzierung des Alltagsverkehrs“ der Franzosen zugutekommen.

Großbritannien: ein Mindestpreis mit großer Wirkung

Großbritannien hat 2013 einen sogenannten Carbon Price Floor (CPF) eingeführt. Die britische Regierung ergänzt damit das Europäische Emissionshandelssystem (EU-EHS) mit einem CO2-Preisaufschlag zu einem Mindestpreis, der bislang über dem CO2-Zertifikatepreis des EU-EHS lag. Aufgrund von Bedenken bezüglich der Wettbewerbsfähigkeit energieintensiver Industrien wurde die Höhe des CPF 2015 bei umgerechnet rund 20 Euro bis zum Jahr 2020 eingefroren. Auch wenn der Preis im Vergleich zu anderen Ländern eher gering ausfällt, verschwanden einige Kohlekraftwerke zugunsten klimafreundlicherer Gaskraftwerke aus dem Markt.  

USA: Klimapionier Kalifornien

Als erster US-Bundesstaat hat Kalifornien 2013 sein Cap-and-Trade-Programm gestartet – das zweitgrößte Emissionshandelssystem (EHS) der Welt nach der EU. Und ähnlich wie die EU begrenzt der Staat Emissionen mit Zertifikaten statt einer CO2-Steuer. Das ursprüngliche Ziel, den CO2-Ausstoß bis 2020 um 17 Prozent zu reduzieren und somit auf den Stand von 1990 zu bringen, erreichte Kalifornien bereits 2016. Als Mindestpreis für eine Tonne CO2 waren zunächst umgerechnet rund 8 Euro festgeschrieben. 2018 lag der Preis bei rund 13 Euro. Im vergangenen Jahr lagen die Einnahmen aus den Emissionsrechten bei rund 2,7 Milliarden Euro.

Das EHS von Kalifornien deckt etwa 80 Prozent der kalifornischen Treibhausgasemissionen ab. Zum Vergleich: Beim EU-EHS sind es rund 45 Prozent. Betroffen sind CO2-Verursacher wie Zementfabriken, Stahlwerke oder Raffinerien. Sie müssen ihre Emissionen unter ein individuell festgelegtes Niveau drücken („cap“) und für jede weitere Tonne CO2-Zertifikate erwerben („trade“).

  • Eine CO₂-Steuer ist ...

    ... der „kostengünstigste Hebel, um die CO2-Emissionen so umfassend und schnell zu senken wie nötig“, heißt es in einem offenen Brief von mehr als 3.500 US-Ökonomen. Zu den Unterzeichnern gehören auch 27 Nobelpreisträger und alle vier lebenden Ex-Präsidenten der US-Zentralbank. Der Climate Leadership Council fordert eine CO2-Steuer von anfangs umgerechnet rund 36 Euro pro Tonne CO2, die nach und nach steigen soll. Das Geld soll als Dividende an die Bürger zurückfließen. Eine vierköpfige Familie würde so im ersten Jahr umgerechnet knapp 1.800 Euro erhalten. Exporte in Länder ohne vergleichbare CO2-Bepreisung sollen Rabatte für gezahlte CO2-Abgaben erhalten, während Importe aus diesen Ländern mit Abgaben für den CO2-Gehalt ihrer Produkte belegt würden. Zu den Organisatoren gehören unter anderem Allianz, Shell, Microsoft, Unilever und der WWF.  

China lernt aus Pilotprojekten

China verursacht mehr als ein Viertel der weltweiten CO2-Emissionen. Ende 2017 hat das Land sein Emissionshandelssystem (EHS) offiziell eingeführt. Mit dem tatsächlichen Beginn wird im Jahr 2020 gerechnet. Zunächst wird der CO2-Markt nur Kraftwerke umfassen, die jährlich mehr als 26.000 Tonnen CO2 produzieren – dazu gehören 1.700 Anlagen, die für rund 30 Prozent der Gesamtemissionen Chinas verantwortlich sind. In einer simulierten Handelsperiode des EHS erhalten die Unternehmen zunächst kostenlose Emissionszertifikate. Die Auktionen für Genehmigungen könnten im kommenden Jahr beginnen.

Ursprünglich sollte sich der Emissionshandel auf insgesamt acht Sektoren beziehen: Chemie, Petrochemie, Luftfahrt, Eisen und Stahl, Nicht-Eisen-Metalle, Papier und Bau. Daten über Emissionen in diesen Branchen seien allerdings schwer zu erheben. Obwohl das chinesische Emissionshandelssystem nur den Stromsektor betrifft, wird es das größte der Welt sein.

Um Best Practices für den nationalen Markt zu etablieren, hat China seit 2013 mit sieben EHS-Pilotprojekten experimentiert: in den Städten Peking, Shanghai, Tianjin, Chongqing, der Sonderwirtschaftszone Shenzhen sowie den Provinzen Guangdong und Hubei. Mit den Pilotprojekten konnte die Regierung Handelssysteme mit unterschiedlichen Profilen testen. So haben die Städte in der Regel hohe Emissionen in den Bereichen Gebäude und Verkehr, während in der Provinz Hubei die größte Emissionsquelle der Bereich Eisen und Stahl ist. Die Pilotprojekte sollen zunächst parallel zum nationalen Markt betrieben werden, um die im nationalen Emissionshandelssystem fehlenden Sektoren abzudecken. Sobald das chinesische EHS voll funktionsfähig ist, sollen sie integriert werden.

Deutschland muss zahlen – auch ohne CO₂-Steuer

In Deutschland sind die jährlichen CO2-Emissionen pro Kopf mit 9,6 Tonnen doppelt so hoch wie der internationale Durchschnitt. Der größte Emittent Europas hat sich im EU-Klimapaket gegenüber den EU-Staaten verpflichtet, die Treibhausgasemissionen bis 2020 im Vergleich zu 1990 um mindestens 40 Prozent zu senken. Dieses Ziel wird Deutschland verfehlen. Den CO2-Ausstoß mit dem bestehenden EU-EHS zu senken, ist gescheitert.

Experten fordern daher, das System zu stabilisieren, auf Verkehr, Gebäude, Landwirtschaft und die gesamte Industrie auszuweiten und einheitliche Preise für CO2 einzuführen. Noch werden sowohl Energieträger wie Kohle oder Benzin als auch Sektoren wie Haushalt oder Industrie unterschiedlich besteuert. Mit einem übergreifenden Modell ließen sich die Preise für Energieträger vereinheitlichen. Sie stünden dann im realen Wettbewerb miteinander. Ein nationaler CO2-Preis könnte, ähnlich wie in Großbritannien, das EU-EHS zu einem nationalen Mindestpreis ergänzen.  

  • Deutschland: Klimaziele für 2030 sind nur mit einem CO₂-Preis zu erreichen

    Laut Klimaschutzplan 2050 muss der CO2-Ausstoß in Deutschland bis 2030 um 55 Prozent gegenüber 1990 zurückgehen. Um dieses Ziel zu erreichen, plädiert der Sachverständigenrat der Bundesregierung für einen einheitlichen CO2-Preis auf nationaler Ebene über alle Sektoren hinweg, also auch Verkehr und Gebäude. Die Ausweitung des EU-EHS wäre zwar der wirksamste Weg, aber aufgrund der Abstimmung innerhalb Europas kurzfristig nicht umsetzbar. Das System könne die Steuer aber spätestens 2030 ablösen.

    In ihrem am Freitag veröffentlichten Gutachten machen die fünf sogenannten Wirtschaftsweisen auch deutlich, dass die CO2-Steuer auf Sprit und Heizöl regelmäßig angepasst und die Einnahmen nur für den Klimaschutz verwendet werden sollten. Sie könnten den Bürger als Klimaprämie oder Stromsteuersenkungen zugutekommen.

    Die Experten schlagen einen Preis zwischen 25 und 50 Euro pro Tonne CO2 vor. Eine CO2-Steuer von 35 Euro würde den Spritpreis um etwa zehn Cent pro Liter verteuern. Eine genaue Zahl hierzu ist in dem Gutachten aber nicht enthalten.

    Zuvor hatte das Umweltministerium eine Studie mit einem Modell, das mit 35 Euro pro Tonne CO2 einsteigt und sich bis zum Jahr 2030 schrittweise auf 180 Euro pro Tonne erhöht in Auftrag gegeben. Die Gutachten vom Deutschen Institut für Wirtschaftsforschung, vom Institut für Makroökonomie und Konjunkturforschung der Hans-Böckler-Stiftung sowie vom Forum Ökologisch-Soziale Marktwirtschaft kamen hier zu einem ähnlichen Ergebnis.

    Die Experten befürworten eine CO2-Steuer. Als Ausgleich für die Mehrbelastung käme eine Klimaprämie infrage. Sie könnte zwischen 75 und 100 Euro pro Kopf und Jahr liegen. Eine Reduzierung der Stromsteuer oder die Kombination beider Modelle sei ebenfalls denkbar. Allerdings sei zu prüfen, ob die Prämie auf Sozialleistungen angerechnet werden soll, so die Experten der Hans-Böckler-Stiftung. Und das DIW weist darauf hin, dass eine CO2-Steuer nur eine von vielen Maßnahmen sein, um die Klimaziele zu erreichen und alleine nicht ausreiche.  

    Umweltministerin Svenja Schulze kann sich ab 2020 einen Preisaufschlag von 35 Euro pro Tonne CO2 auf Benzin, Diesel und Heizöl vorstellen. Im Gegenzug könnte die Stromsteuer gesenkt oder eine Klimaprämie pro Kopf in Höhe von 80 Euro ausgezahlt werden. Unternehmen könnten über Förderprogramme entlastet werden.

    Bundeswirtschaftsminister Peter Altmaier hat sich zuletzt gegen eine CO2-Steuer auf Sprit, Heizöl und Erdgas ausgesprochen. Der wissenschaftliche Beirat des Wirtschaftsministeriums empfiehlt eine tiefgreifende Reform der Energie- und Umweltpolitik. Dabei könnten die existierenden Abgaben auf Energieträger durch einen Preis auf CO2-Emissionen ersetzen werden.

    Das hieße konkret, dass zum Beispiel die Umlage für Strom aus erneuerbaren Energien und die Ökosteuer auf Benzin und Diesel gestrichen würden. Wegfallen würden auch die Förderung der erneuerbaren Energien, Prämien für Elektroautos – und sogar das politisch festgelegte Datum für den Kohleausstieg in Deutschland. All das werde laut wissenschaftlichen Beirat nicht notwendig sein, wenn CO2-Emissionen lückenlos einem Preis bekämen.

    Für die Ausgestaltung empfehlen die Experten, ähnliche wie der Sachverständigenrat, einen Preiskorridor: Ein Mindestpreis soll klimafreundliche Investitionen attraktiv machen, ein Höchstpreis Privathaushalte und Unternehmen vor Überforderung schützen. Mittelfristig solle es einen CO2-Preis für alle Sektoren geben. Eine Rückverteilung an die Bürger sei über eine Klimadividende oder über niedrigere Strompreise machbar.

    Am kommenden Donnerstag diskutiert das Klimakabinett konkrete Vorschläge zur Senkung des Treibhausgas-Ausstoßes. Die Beschlüsse sollen im September erfolgen. Bis zum Ende des Jahres will die Koalition ein Klimaschutzgesetzt beschließen. Ohne ein weltweit abgestimmtes Vorgehen, so die Experten, ist der Klimawandel aber nicht zu bekämpfen.

Wie der Volkswagen Konzern auf die Debatte blickt

Die aktuell diskutierten Modelle weisen allesamt Vor- und Nachteile auf. Die Entscheidung für eines liegt letztlich bei der Politik in Deutschland und Europa. Sie sollte sich aus Sicht des Volkswagen Konzerns aber an grundsätzlichen Kriterien orientieren, um wirksame CO2-Reduktion und gesellschaftliche Akzeptanz miteinander zu verknüpfen:

  • Eine Allianz mit anderen Staaten ist sehr empfehlenswert.
  • Ein sektorübergreifendes Konzept ist effizient: Es stellt sicher, dass CO2 dort gespart wird, wo die Vermeidungskosten am geringsten sind. Jede Tonne CO2 – in allen Sektoren – bekommt den gleichen Preis.
  • Innovationen müssen gefördert und CO2-sparendes Verhalten in allen Lebensbereichen belohnt werden.
  • Individuelle Mobilität muss weiter bezahlbar bleiben.
  • Es bedarf eines Gesamtkonzepts mit höheren Kosten für alle fossilen Brennstoffe, aber auch neuen Entlastungen für die Bürger im Idealfall im Rahmen einer konsistenten ökologischen Steuer- und Abgabenreform. Ein sozialer Ausgleich muss sichergestellt sein.
  • Ein CO2-Preis sollte sich grundsätzlich am Preis innerhalb des Emissionshandelssystems orientieren. Neben einem Mindestpreis, der das Klimaziel absichert, sollte ein maximaler Preis festgelegt werden, um Planbarkeit für Privathaushalte und Unternehmen zu sichern.

Diese Anforderungen sind hoch und ihre Umsetzung komplex. Wenn aber das Ziel gesichert wäre, in den kommenden Jahren ein europaweites Emissionshandelssystem über alle Sektoren hinweg aufzubauen, könnten in der Übergangszeit schneller umzusetzende Modelle zum Einsatz kommen – beispielsweise eine CO2-Abgabe auf Benzin und Diesel.